Merz droht mit Bundeszwang

Friedrich Merz droht Sachsen-Anhalt mit Art. 37 des Grundgesetzes. Das klingt nach einem mächtigen Baseballschläger. In Wahrheit ist der Bundeszwang ein stumpfes, aber wichtiges Instrument – und gerade deshalb sollte man sehr genau hinsehen. Eine Kolumne von Heinrich Schmitz

Manchmal genügt ein Satz, um ein ganzes Verfassungsseminar in Gang zu setzen.

Das Grundgesetz gilt auch für Sachsen-Anhalt,

sagte Friedrich Merz nach dem Wahlerfolg der AfD. Und falls dort Grenzen überschritten würden, werde die Bundesregierung „

alles tun, um das zu korrigieren.

Plötzlich war ein Begriff wieder in aller Munde, den selbst politisch interessierte Bürger normalerweise nur aus Fußnoten des Grundgesetzes kennen:

Bundeszwang Artikel 37

Art 37
(1) Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.
(2) Zur Durchführung des Bundeszwanges hat die Bundesregierung oder ihr Beauftragter das Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden.

Das klingt martialisch. Fast so, als stünde in Berlin bereits ein Staatskommissar mit gepacktem Koffer vor der Tür nach Magdeburg. So ist es nicht.

Und genau deshalb lohnt es sich, den Blick von der politischen Aufregung auf den Verfassungstext zu richten.

Artikel 37 GG ist tatsächlich ein ziemlich scharfes Instrument. Er erlaubt der Bundesregierung, ein Land zur Erfüllung seiner bundesstaatlichen Pflichten anzuhalten, wenn dieses seine Pflichten aus dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz nicht erfüllt. Dafür braucht die Bundesregierung die Zustimmung des Bundesrates. Zur Durchführung kann sie Weisungen gegenüber Ländern und deren Behörden erteilen.

Aber der entscheidende Satz lautet nicht „wenn in einem Land die falsche Partei regiert“ oder „wenn der Bundeskanzler unter Druck ist“.

Er lautet: wenn ein Land seine Bundespflichten nicht erfüllt. Das ist ein gewaltiger Unterschied.

Wahlen sind kein Verfassungsbruch

Eine demokratisch gewählte Landesregierung mag der Bundesregierung missfallen. Sie mag politische Positionen vertreten, die Berlin für falsch, gefährlich oder unerträglich hält. All das reicht aber für Art. 37 nicht aus.

Der Bundeszwang ist kein föderaler Radiergummi. Er kann nicht eingesetzt werden, um ein Wahlergebnis rückgängig zu machen. Er ist auch kein Ersatz für ein Parteiverbotsverfahren, kein politisches Misstrauensvotum und schon gar kein Instrument, mit dem die Bundesregierung einer Landesregierung vorschreiben könnte, was sie zu tun hat. Das ist gerade in der gegenwärtigen Situation wichtig.

Die AfD hat in Sachsen-Anhalt bei der Landtagswahl einen historischen Erfolg erzielt. Das mag einem gefallen oder auch nicht. Sie wurde stärkste politische Kraft, verfehlte aber zunächst die absolute Mehrheit. Der Wahlerfolg ist politisch, gerade für Friedrich Merz, dramatisch – aber sein bloßes Zustandekommen ist selbstverständlich kein Fall für Art. 37 GG. Demokratie besteht schließlich nicht darin, dass die richtigen Parteien gewinnen.

Demokratie besteht darin, dass auch die falschen Parteien gewählt werden dürfen, solange sie sich innerhalb der Verfassung bewegen, jedenfalls solange sie nicht veroten sind.

Das ist eine der unangenehmen, aber unverzichtbaren Lektionen des Verfassungsstaates.

Was Art. 37 wirklich meint

Der Bundeszwang schützt nicht die Bundesregierung vor einem unbequemen Land. Er schützt die Bundesstaatlichkeit davor, dass ein Land seine rechtlichen Verpflichtungen gegenüber dem Bund schlicht ignoriert. Das kann etwa relevant werden, wenn ein Land Bundesrecht nicht ordnungsgemäß ausführt oder sich weigert, eine konkrete bundesrechtliche Verpflichtung zu erfüllen.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages beschreiben Art. 37 deshalb als Instrument zur Sicherung der bundesstaatlichen Ordnung. Der Bundeszwang ist bislang in der Bundesrepublik noch nie angewandt worden. Er ist damit tatsächlich ein „rostiges Schwert“ – aber keineswegs ein unnützes.

Zunächst muss überhaupt festgestellt werden, dass eine Bundespflicht verletzt wurde. Dann muss über die Anordnung des Bundeszwangs entschieden werden. Danach müssen die konkreten Maßnahmen bestimmt werden. Schließlich braucht es die Zustimmung des Bundesrates. Die Maßnahmen selbst müssen geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein.

Angenommen, der Bund erl ießein Gesetz, nach dem die Länder bestimmte Maßnahmen zur Bekämpfung einer schweren Seuchengefahr durchführen müssen, z.B. eine Reihenimpfpflicht. Ein Land weigert sich jedoch ausdrücklich, die notwendigen Maßnahmen umzusetzen, weil es meint, die neue Seuche sei eine harmlose Erkältung, obwohl es dazu nach dem Grundgesetz verpflichtet ist. Dann könnte die Bundesregierung vom 37 GG Gebrauch machen, wenn es denn anders nicht gehen sollte.

Mit anderen Worten:

Art. 37 ist kein politischer Schnellzug. Er ist ein verfassungsrechtliches Notfallverfahren.

Der gefährliche Kurzschluss

Genau hier wird die politische Debatte gefährlich. Denn aus „Eine Landesregierung verletzt Bundesrecht“ darf nicht „Eine Landesregierung gefällt uns nicht“ werden.

Und aus „Bundestreue“ darf nicht „politische Gefolgschaft“ werden.

Der Bundeszwang greift nur dort, wo ein Land Bundesrecht beziehungsweise konkrete Bundespflichten verletzt. Eine vollständige Entmachtung einer Landesregierung lässt sich aus Art. 37 nicht ableiten. Das ist kein nebensächlicher juristischer Einwand. Es ist der Kern der Sache.

Denn Föderalismus bedeutet, dass politische Macht geteilt ist. Die Länder sind keine Verwaltungsbezirke des Bundes. Sie besitzen eigene Staatsqualität, eigene Parlamente, eigene Regierungen und eigene Zuständigkeiten.

Wer Art. 37 aber als Möglichkeit versteht, eine missliebige Landesregierung aus Berlin heraus „zur Vernunft zu bringen“, hat den Föderalismus nicht verstanden. Aber Merz hat ja offensichtlich so Vieles nicht verstanden.

Und trotzdem ist die Merzsche Warnung nicht bedeutungslos

Damit wäre die Sache allerdings zu einfach.

Denn natürlich kann eine Landesregierung durch ihre Politik irgendwann in Konflikt mit Bundesrecht geraten. Gerade bei Themen wie Verfassungsschutz, Polizei, Migration oder der Ausführung von Bundesgesetzen gibt es Bereiche, in denen Bund und Länder eng ineinandergreifen. Wenn eine Landesregierung beispielsweise bewusst und dauerhaft Bundesrecht nicht vollzieht, kann daraus mehr werden als ein politischer Streit.

Dann wird aus Politik Verfassungsrecht. Und dann kann Art. 37 urplötzlich relevant werden. Das macht die Äußerung von Merz durchaus bemerkenswert. Nicht weil der Bundeskanzler damit mal eben eine AfD-Landesregierung absetzen könnte. Das könnte er eben nicht. Bemerkenswert ist vielmehr, dass der Kanzler öffentlich daran erinnert, dass der deutsche Föderalismus keine rechtsfreien Räume kennt.

Das Grundgesetz gilt tatsächlich auch in Magdeburg. Aber es gilt ebenso in Berlin. Der Bundeszwang ist kein Parteiverbot durch die Hintertür

Noch wichtiger ist eine zweite Unterscheidung.

Wenn die AfD verfassungsfeindlich handelt, stellt sich die Frage nach den dafür vorgesehenen Instrumenten des Verfassungsrechts. Das Parteiverbot ist Sache des Bundesverfassungsgerichts. Auch einzelne Landesgesetze oder staatliche Maßnahmen können gerichtlich überprüft und gegebenenfalls für nichtig erklärt werden. Der Rechtsstaat besitzt dafür Verfahren. Die müsste man nur anwenden.

Art. 37 ist etwas anderes. Er richtet sich nicht gegen eine Partei, sondern gegen ein Land als Glied des Bundesstaates, das seine Bundespflichten verletzt. Das ist ein entscheidender Unterschied. Man sollte ihn gerade in aufgeheizten Zeiten nicht verwischen. Denn wer den Bundeszwang zum politischen Kampfbegriff macht, schwächt am Ende genau das Instrument, auf das er sich beruft.

Das eigentliche Problem liegt tiefer

Vielleicht ist deshalb die interessanteste Frage gar nicht, ob Friedrich Merz irgendwann Art. 37 GG anwenden wird, falls er noch längere Zeit kanzlern darf. Die interessantere Frage lautet:

Warum muss ein Bundeskanzler überhaupt öffentlich daran erinnern, dass ein Land an das Grundgesetz gebunden ist? Nun, die Antwort ist unbequem.

Weil der politische Konsens über die Grenzen des Sagbaren und Machbaren brüchiger geworden ist. Die AfD hat in Sachsen-Anhalt einen Wahlerfolg erzielt, der das politische System erschüttert. Gleichzeitig lehnt Merz eine Zusammenarbeit mit der Partei ab und attackiert deren migrations- und europapolitische Vorstellungen scharf.

Das ist politische Auseinandersetzung. Und sie muss politisch geführt werden. Der Rechtsstaat sollte erst dann die politische Bühne betreten, wenn tatsächlich Recht verletzt wird.
Nicht vorher. Ein Schwert, das besser in der Scheide bleibt. Art. 37 GG ist deshalb weder Schreckgespenst noch Allzweckwaffe. Er ist eine Notbremse des Bundesstaates.

Dass diese Notbremse existiert, ist beruhigend. Dass sie seit Gründung der Bundesrepublik noch nie gezogen werden musste, ist eigentlich ein gutes Zeichen dafür, dass der deutsche Föderalismus trotz aller Konflikte bisher stets funktioniert hat. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages sehen im Bundeszwang entsprechend auch eine Reservefunktion für den Fall, dass ein Land seine bundesstaatlichen Verpflichtungen nicht mehr erfüllt und andere Mechanismen nicht ausreichen.

Das ist die eigentliche Stärke des Artikels 37

Er muss nicht ständig angewendet werden, um Wirkung zu entfalten. Aber gerade deshalb sollte man vorsichtig sein, wenn man ihn politisch ankündigt.

Ein Bundeskanzler sollte nicht mit dem Grundgesetz wedeln wie mit einem politischen Knüppel. Er sollte erklären, welche konkrete Bundespflicht verletzt wurde, warum sie verletzt wurde und welche verhältnismäßige Maßnahme dagegen erforderlich wäre.

Wenn es ihm um die Verfassungswidrigkeit der AfD ginge, wäre der Antrag auf ein Verbotsverfahren der richtige Weg. Aber da hält er sich merklich zurück. Warum, mag ich mir gar nicht erst vorstellen. Eine interessante Frage, die aber eine eigene Kolumne wert wäre, ist die, ob der dem Grundgesetz verpflichtete Kanzler bzw. seine Regierung nicht sogar verpflichtet ist, einen Verbotsantrag zu stellen.

Alles andere ist Wahlkampfrhetorik und billige Schaumschlägerei. Und Wahlkampfrhetorik hat im Grundgesetz keinen eigenen Artikel.