Enteignen verbieten? Ein dumme Idee

Die Vergesellschaftungspläne der Linkspartei in Berlin erregen den Bundeskanzler. Merz will Enteignungen und Vergesellschaftungen per Gesetz verbieten lassen. Geht das überhaupt? Eine Kolumne von Heinrich Schmitz

Man stelle sich vor, der Gesetzgeber entdeckt eines schönen Tages, dass ihm ein Artikel des Grundgesetzes politisch nicht mehr so recht ins Konzept passt. Kein Problem, könnte man meinen, man macht einfach ein Gesetz und schreibt hinein, dass von diesem Artikel bitte künftig kein Gebrauch mehr gemacht werden darf. Das wäre zwar praktisch, aber ungefähr so verfassungsgemäß, wie ein Verkehrsschild aufzustellen, auf dem steht: „Ab hier gilt die Straßenverkehrsordnung nicht mehr.“

Besonders interessant wird die Sache bei Art. 15 des Grundgesetzes. Denn dort hat der Verfassungsgeber ausdrücklich vorgesehen, dass Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden können. Das ist kein Druckfehler und auch kein historisches Überbleibsel, das bei der letzten Grundgesetzrevision versehentlich zwischen den Seiten liegen geblieben ist. Art. 15 steht bis heute im Grundgesetz.

Und er steht dort aus einem guten Grund: Art. 14 und Art. 15 sind nicht dasselbe.

Enteignung: Der Staat will dieses Grundstück

Art 14
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

Bei der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG geht es im klassischen Fall um einen konkreten Eigentumsgegenstand. Der Staat benötigt etwa ein bestimmtes Grundstück für eine Straße, eine Eisenbahntrasse oder ein anderes Vorhaben des Gemeinwohls. Das Grundstück bleibt also nicht deshalb interessant, weil der Staat eine neue Wirtschaftsordnung ausprobieren möchte. Er braucht schlicht dieses Grundstück für einen bestimmten Zweck. Juristisch gesprochen, die Enteignung ist auf die Entziehung konkreter Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter Gemeinwohlaufgaben gerichtet. Und weil der Staat einem Bürger sein Eigentum nicht einfach mit einem freundlichen „Danke für Ihre Kooperation“ abnehmen darf, schreibt Art. 14 Abs. 3 GG eine gesetzliche Grundlage und eine Regelung der Entschädigung vor.

Daneben gibt es übrigens noch die Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Nicht jede staatliche Regelung, die Eigentum beschränkt, ist schon eine Enteignung. Der Staat darf beispielsweise allgemein festlegen, welchen rechtlichen Regeln Eigentum unterliegt, ohne jedem einzelnen Eigentümer sein Eigentum wegzunehmen.

Vergesellschaftung: Es geht um die Wirtschaftsordnung

Art. 15 GG spielt dagegen in einer anderen Liga.

Art 15
Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Für die Entschädigung gilt Artikel 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 entsprechend.

Hier geht es also nicht darum, dass der Staat zufällig gerade dieses eine Grundstück für die geplante Umgehungsstraße benötigt. Art. 15 erlaubt vielmehr die Überführung bestimmter Vermögensgegenstände – Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel – in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft.

Der Unterschied lässt sich in etwa so formulieren:

Bei Art. 14 lautet die Frage:„Wie bekommen wir dieses Grundstück für die öffentliche Aufgabe?“

Bei Art. 15 lautet sie: „Wie soll dieser Bereich der Wirtschaft künftig organisiert sein?“

Deshalb ist die Vergesellschaftung auch nicht bloß eine besonders groß geratene Enteignung. Sie verfolgt einen anderen Regelungszweck. Nach der in der verfassungsrechtlichen Literatur und den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestages vertretenen Abgrenzung steht bei Art. 15 gerade die Überführung in eine gemeinwirtschaftliche Eigentums- oder Wirtschaftsform im Vordergrund.

Das Grundgesetz hat also tatsächlich zwei verschiedene Schubladen eingebaut. Man darf sie öffnen, aber man sollte vorher lesen, was auf den Etiketten steht.

Und jetzt kommt das Problem mit dem „Verbot“

Nun zur besonders reizvollen Merz-Idee, die Vergesellschaftung einfach durch ein normales Gesetz zu verbieten. Das Problem ist nicht, dass der Gesetzgeber keine Gesetze machen dürfte. Das Problem ist die Rangordnung.

Art. 15 steht im Grundgesetz. Ein einfaches Gesetz steht darunter. Der Bundestag kann deshalb selbstverständlich ein Gesetz verabschieden, das konkretisiert, unter welchen Voraussetzungen Art. 15 angewendet wird. Er kann also die verfassungsrechtliche Ermächtigung ausgestalten. Was er aber nicht kann, ist, mit einem einfachen Gesetz die Verfassung selbst überschreiben.

Ein Gesetz des Inhalts „Vergesellschaftungen nach Art. 15 GG sind verboten“

würde nicht einfach eine politische Entscheidung über die Nutzung des Art. 15 treffen. Es würde vielmehr versuchen, die Anwendung einer ausdrücklich im Grundgesetz vorgesehenen Möglichkeit generell auszuschließen. Das ist der kleine, aber entscheidende Unterschied.

Der einfache Gesetzgeber darf die Verfassung ausfüllen. Er darf sie aber nicht per Gesetz abschalten.

„Aber der Bundestag macht doch die Gesetze!“

Natürlich. Nur macht er nicht alle Gesetze auf derselben Rangstufe.

Das Grundgesetz ist gerade dafür da, dem Gesetzgeber Grenzen zu setzen. Der Bundestag ist Gesetzgeber – aber eben kein verfassungsgebender Monarch mit Radiergummi. Die Rangordnung lautet vereinfacht: Grundgesetz → einfaches Gesetz.

Nicht: Grundgesetz → einfaches Gesetz → „Das Grundgesetz gilt hier nicht mehr.“

Sonst könnte sich der Gesetzgeber seine eigenen verfassungsrechtlichen Grenzen jeweils selbst setzen. Und dann hätte man zwar noch ein Grundgesetz, aber ungefähr die rechtliche Stabilität eines Post-it-Zettels am Kühlschrank.

Man könnte zwar das Grundgesetz ändern – aber das ist etwas anderes

Wer Art. 15 tatsächlich beseitigen wollte, müsste deshalb grundsätzlich auf die Ebene der Verfassungsänderung gehen.

Dafür gilt Art. 79 GG: Eine Änderung des Grundgesetzes erfordert grundsätzlich eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat. Außerdem setzt Art. 79 Abs. 3 GG dem verfassungsändernden Gesetzgeber Grenzen.

Damit ist die Frage, ob Art. 15 selbst abgeschafft oder inhaltlich verändert werden könnte, eine andere und deutlich kompliziertere verfassungsrechtliche Baustelle. Aber eines ist vergleichsweise simpel, ein gewöhnliches Gesetz kann Art. 15 nicht einfach aus dem Grundgesetz hinauskegeln.

Der eigentliche Clou

Das bedeutet übrigens keineswegs, dass nun jeder Vergesellschaftungsplan automatisch verfassungsgemäß wäre. Ganz im Gegenteil.

Eine konkrete Vergesellschaftung müsste sich an Art. 15 GG und den übrigen Vorgaben der Verfassung messen lassen. Es müsste insbesondere um einen von Art. 15 erfassten Gegenstand gehen, einen entsprechenden Vergesellschaftungszweck geben und eine Regelung über die Entschädigung getroffen werden. Auch sonstige verfassungsrechtliche Grenzen verschwinden nicht plötzlich, nur weil jemand das Wort „Vergesellschaftung“ verwendet. Art. 15 ist also weder ein Freifahrtschein für den Staat noch eine dekorative Fußnote aus einer vergangenen Epoche. Er ist geltendes Verfassungsrecht.

Und genau deshalb scheitert der Versuch, Vergesellschaftung durch ein einfaches Gesetz generell zu verbieten, bereits an einem ziemlich grundlegenden Gedanken des Verfassungsstaates.Wer die Verfassung ändern will, muss die Regeln für Verfassungsänderungen einhalten. Ein normales Gesetz reicht dafür nicht.Das Grundgesetz ist in dieser Hinsicht erstaunlich humorlos. Und das ist vermutlich auch ganz gut so.

P.S.: Erstaunlich finde ich, dass die Idee, den Art. 15 GG auszuhebeln von einem Menschen stammt, der von 1976 bis 1981 – also etwa zu der Zeit in der ich da auch war (1978 – 1982) – in Bonn Jura studiert hat. Zu dieser Zeit waren die Staatsrechtler der Uni Bonn absolute Koryphäen. Wer jemals Ossenbühl oder Isensee gehört hat, kann nicht auf so eine plumpe Idee kommen. Außer villeicht man heißt Merz.